云南省商务厅对省十三届人大三次会议第0298号建议的答复

来源:云南省商务厅 时间:2020-10-09 14:39 阅读:1819 打印页面

云商函〔2020254

卫岗代表:

您好!

您和德宏州代表团等十四名人大代表提出的“关于加快制定出台《姐告边境贸易区管理条例》(以下简称《条例》)第0298号建议”已交由我厅办理。感谢您对中国(云南)自由贸易试验区建设的大力支持与关心,省商务厅(省自贸办)高度重视,经与相关部门会商研究,现正式答复如下:

一、基本情况

概况:姐告边境贸易区位于云南省西南部,国土面积1.92平方公里,是中国对缅最大陆路口岸――瑞丽口岸所在地,东、南、北三面与缅甸接壤,西面与瑞丽市仅一江之隔,由一座双向四车道姐告大桥与瑞丽市市区相连。2000年,根据《国家计委办公厅关于解决云南边境贸易发展有关问题的复函》(国计办〔287〕号)和《云南省人民政府关于设立姐告边境贸易区有关事宜的通知》(云政发〔2000106号)文件精神,批准设立姐告边境贸易区实施“境内关外”特殊监管模式,并赋予姐告边境贸易区省级外商投资、进出口贸易、国际经济技术合作、加工贸易审批和管理的权限。确定了姐告边境贸易区的性质、功能和发展目标,其主要功能为:贸易、加工、仓储、旅游。明确了姐告边境贸易区实行特殊管理模式和优惠政策,即以姐告大桥中心横线为海关关境线,口岸联检机构后设于大桥西侧,出口货物越过关境线即为出口,进口货物在贸易区内免向海关申报。区内实行增值税、消费税暂缓征收和免收部份行政性收费等优惠政策。

背景:2000年,朱镕基总理视察云南时提出姐告参照香港进行建设,按照朱镕基总理指示,由国家发展计划委员会牵头,会同相关部门到云南瑞丽姐告边境贸易区进行实地调研,形成《国家计委办公厅关于解决云南边境贸易发展有关问题的复函》(国计办〔287〕号)并报国务院批准同意,该文明确规定,同意按照“境内关外”方式设立“姐告边境贸易区”,海关后撤于大桥西侧,履行对货物和物品的监管,征税和检查等职能,从缅方进入贸易区的货物和物品,海关不实行监管。同时授权云南省制定具体管理办法,执行情况定期报国务院有关部门备案。根据《国家计委办公厅关于解决云南边境贸易发展有关问题的复函》(国计办〔287〕号)文精神,海关总署2000825日制定了《中华人民共和国海关对姐告边境贸易区监管的暂行办法》(署法〔2000475号),其第六条规定:由贸易区进入非贸易区的运输工具、物品或者货物,越过姐告瑞丽江大桥中心线进入非贸易区应按照规定到海关监管现场办理进境和进口的海关手续。进一步明确了姐告瑞丽江大桥为海关监管关境线。同时,其第四条也明确了“自境外直接进入贸易区或者自贸易区直接出境的运输工具、货物、物品免于向海关申报和缴纳关税、进出口环节税。

现状:2000年,姐告边境贸易区设工委、管委会(以下简称姐告工管委),作为德宏州委、州政府派出的正处级机构,享有国家级开发区管委会的有关权限。2013年,根据《德宏州委、德宏州政府关于印发畹町经济开发区和姐告边境贸易区行政管理等体制调整方案的通知》(德发〔20134号)文件精神,瑞丽、畹町、姐告实施同城化改革,将姐告边境贸易区调整为瑞丽市委、市政府的正处级派出机构,优惠政策不变,行使经济权限不变。目前,姐告边境贸易区不设立财政金库,税收全额缴入瑞丽市金库,年度财政预算、决算纳入瑞丽市财政预决算,姐告工管委作为一级预算单位核算其收支,按照核定基数、超收分成、实行奖惩的办法执行。

2000828日起,瑞丽海关等口岸管理部门根据国家计委办公厅文件及云南省委、省政府姐告现场办公会精神,对姐告实行封闭管理。口岸管理部门从边境一线后撤到姐告大桥西侧联检中心办公(二线),对出入姐告的人员、货物和交通工具进行统一监管,一线(边境线)完全放开。后来,因非典爆发,检验检疫职能恢复了一线管理。目前釆取一线管理出入境人员和卫生防疫,二线管理进出口货物和跨境运输车辆的模式。已进驻联检中心的单位有海关、商务(口岸办)、边防、国际运输管理等单位。

人员出入境管理方式。在一线对出入境人员进行查验,有两种方式:一是中缅两国边民,可办理边境通行证件,经一线边防(移民)部门查验后,自由出入木姐市和瑞丽市,活动范围限于边境地区。二是持护照的中缅两国公民,在办理签证后,持护照出入境,可不受双方地域限制。

车辆出入境管理方式。缅方的货运车辆(含手扶式拖拉机)、轿车、摩托车等均可免办手续出入姐告边境贸易区。缅方货运车辆和边民、商人自用轿车,在向我方交警、海关等部门申报办理手续后,可在德宏州辖区内通行三至七天。我方货运车辆和商用车辆向缅方申报后,可抵达缅甸木姐市区及105边贸区。  

货物进出口管理方式。自2000828日起,瑞丽海关后撤大桥西侧联检中心集中办公,对出入姐告边境贸易区的货物按以下办法监管:一是国内出口货物在联检中心办结出口手续后,可进入姐告边境贸易区,执行出口货物相关政策。区内居民、行政机关、企事业单位的生产、生活和办公用品,凭姐告管委证明到瑞丽海关(检验检疫)登记后,进出姐告边境贸易区。二是从缅甸入境的商品(非违禁品),可自由进入姐告边境贸易区进行仓储、加工、展示、销售,免于向海关申报和缴纳关税、进出口环节税(从姐告直接出境的商品同时适用)。从姐告边境贸易区进入国内非边境贸易区销售的商品,必须在姐告大桥西侧的联检中心完结有关手续后方可进入。为切实加强防控姐告边境贸易区的走私风险,姐告边境贸易区按照海关围网建设标准重新投资3000余万元对边境围网设施进行改造提升,目前已通过昆明海关验收。

二、难点问题与推进情况

难点问题:国家计委于2000年批准姐告实行“境内关外”海关特殊监管模式,所产生的经济效益和对周边地区经济的带动集聚效应进一步凸显,姐告边境贸易区显示了巨大的生命力,经过十多年的发展,2018年,瑞丽完成口岸贸易进出口总值717亿元,同比增长65.51%;进出口货运量1592万吨,同比增长71.05%;出入境人流量2147万人次,同比增长4.84%;出入境车流量558万辆次,同比增长16.49%

但姐告边境贸易区“境内关外”到底具有何种法律地位,这个极为重要的问题始终没有得到解决和确定,直接影响着实行“境内关外”管理模式的健康发展和与国际惯例的真正接轨。一是由于“境内关外”模式的特殊性、唯一性,在我国没有先例,可以借鉴或直接拿来使用的经验非常少,并且国家计委、海关总署和省政府的相关文件只对设立姐告边境贸易区相关事宜作了原则性规定,配套法规体系不完善,导致在政策贯彻落实中出现许多困难和争议。二是虽然原国家计委和云南省政府出台的相关文件明确了“境内关外”的性质,同时也得到了国务院的认可和批准,但海关总署在制定对姐告边境贸易区监管暂行办法中并未明确“境内关外”的定位,特别是在“关境”和“国境”的理解上存在着很大的差异,造成“境内关外”政策没有完全落实到位。三是税收监管模糊。根据《云南省人民政府关于设立姐告边境贸易区有关事宜的通知》(云政发〔2000106号)文件规定,从2000年至2003年,区内生产、加工、销售及提供应税劳务行业增值税和消费税执行暂缓征收的政策,这对姐告区内加工和销售行业起到了极大的促进作用。但在国家法规层面上一直没有得到确认,企业在区内交易商品,无法开具发票(开票就要征税,对关境线外商品交易征税,境内关外优势丧失),导致企业财务管理和税务机关责任风险增大。四是金融监管困难。由于中缅货币跨境结算和兑换交易渠道不顺畅,双边银行间无正规结算途径等问题,造成民间“地下钱庄”兑换普遍存在,也导致大量缅甸商人账户多次被冻结,给双边贸易有序发展带来了重大影响。五是贸易便利化困难。随着姐告“境内关外”管理模式逐步向中缅边合区拓展,在中缅双边海关之间形成的自由贸易区域中,中缅双方贸易和加工企业产生的跨国境(未跨关境线)交易,因无法提供海关报关单、发票等贸易真实性证明材料,导致企业结算和付汇困难,造成企业财务规范和税务管理上的重大风险,需对外汇支付和税收征管进行政策创新。六是市场监管的缺漏。姐告区内的商品一类是报关后已完结出口手续的中国商品,另一类是无须向海关申报且未完成进口报关手续的外国商品,部分国内法规是否适用的问题也急待明确,比如药品和烟草特许经营、知识产权保护和打击侵权商品等等。

推进情况:

20198月,国务院正式批复同意设立中国(云南)自由贸易试验区,并印发了《中国(云南)自由贸易试验区总体方案》,总体方案中就姐告边境贸易区明确了“适时出台姐告边境贸易区管理条例,完善政策法规体系”的具体任务。

为推进和保障自贸试验区建设与发展,落实各项改革试点任务,今年省政府制定出台了《中国(云南)自由贸易试验区管理办法》(省政府令第218号),对我省自贸试验区行政管理体制、投资、贸易、金融、综合监管等方面作了相应的规定。

出台《条例》能够为姐告用足用活“境内关外”特殊政策,做大贸易增量、拓展贸易方式和渠道、优化口岸营商环境、提升贸易便利和金融开放水平提供法制保障。为加快此项工作的推进,省商务厅(省自贸办)高度重视,严格时限倒排,挂图作战督办。对此项改革试点任务,协同省直各部门、各片区,按照形成工作方案、上报请示、制发制度以及形成数据成效、经验总结、评估上报和获批复制推广七个环节,进行时限倒排、成果倒逼,动态汇总进展,建立和动态完善“一项一档”工作台账管理制度。还先后组织三轮7次制度创新推进培训(视频)会议,参训人员共计600余人次,覆盖所有省级牵头部门、配合部门和昆明、红河、德宏片区。其中,4次邀请普华永道、云南省国际贸易学会等第三方机构,对省直有关部门和德宏、红河、昆明3个片区管理委员会进行集中在线培训,持续推进自贸试验区制度创新工作。

与此同时,德宏州政府高度重视此项工作,主动作为以问题为导向,结合姐告“境内关外”的政策实情进行专题立项,深入分析在海关、税收、金融、市场等监管方面存在的问题,围绕《条例》拟解决的主要问题、拟规范的主要内容以及所涉及的国家、省、州事权等难点痛点开展深入的调研和论证。目前,《条例》起草工作已委托华东政法大学贺小勇教授团队全面调研论证。今年25月,受疫情影响,前期调研工作受到阻碍,《条例》起草工作以学术资料收集和电子问卷调查为主。今年6月,贺小勇教授实地调研《条例》涉及内容,姐告管委会召集有关企业和部门分别与贺小勇教授召开座谈会,就姐告区现状、需求、存在问题及解决路径等进行深入沟通,明确了《条例》基本框架和目标任务。

三、下一步工作措施

一是积极推动德宏州级立法。《条例》为针对姐告地区的地域性管理条例,《条例》的适用性属于州级地方条例,德宏州作为傣族景颇族自治州具有一定立法自由度,德宏州人大具备立法条件,在前期充分酝酿的基础上将由德宏州政府按照立项、起草、审查、决定和提出议案等相关程序提交德宏州人大进行立法。

二是积极争取国务院批复。通过前期调研,我们发现《条例》中涉及的相关问题,很多涉及国家法律层面的问题,仅依靠20年前国家计委的文件以及云南省赋予的政策远远不够。参考其他自贸试验区的行动路径,德宏州政府将按照程序逐级向国务院申请批复,省商务厅(省自贸办)将会同省司法厅、省地方金融监管局、昆明海关等相关部门联合推动此项事宜。

三是切实加快《条例》(草案)起草工作。为确保《条例》的地域针对性和规范化、法治化水平,省商务厅(省自贸办)将与德宏州起草工作组共同开展好《条例》起草阶段的调研、论证等相关工作,尽快完善《条例》总则、管理体制、海关特殊监管、金融、投资、人员流动等章节条文草案,20208月再次组织调研,9月大致完成条例修改工作,争取10 月完成《条例》草案提交工作。

四是关于省级层面立法的问题。按照《云南省人民政府立法工作规定》第七条的相关内容,德宏州政府可直接向省人民政府提出立法项目建议,由省政府提出议案,并按照立法程序有关要求提出立法需求,将此立法项目列入省人大常委会的立法规划和省政府的立法计划。

希望您今后继续关心支持我们的工作,提出宝贵的意见建议。

 

云南省商务厅

2020814

 

联系人及电话:省商务厅制度创新处 姚震    0871-63218157